根据国家统计局四月发布的《2017年农民工监测调查报告》，2017年农民工总量达到28652万人，比上年增加481万人，增长1.7%，增速比上年提高0.2个百分点。

据统计，从事建筑业的农民工比重为18.9%，比上年下降0.8个百分点；建筑业农民工月均收入为3918元，增长6.3%，增速比上年提高1.2个百分点。

农民工的加入，不仅为建筑业提供了劳务支持，更为促进城乡发展做出了积极贡献。然而，由于有关法律、法规不够完善，行业违规操作、不按程序办事，农民工自身法律意识不强等原因，农民工权益被侵害的问题日趋增多，其中以欠薪问题最为突出。

目前，建设领域拖欠农民工工资的情况在全国各地都不同程度地存在着。岁末年终之际，也不乏由欠薪引起的群体性事件和刑事案件出现在公众视野中：聚众堵塞交通、爬吊车跳楼、绑架包工头等等等等。

一、农民工工资拖欠现状及成因

民工欠薪，与工程欠款一样，一直是建筑领域屡禁不止的问题。甚至因其影响之大、范围之广，逐渐成为影响社会治安、诱发犯罪的严重问题。

究其根源，欠薪问题的症结来源于这几点。

1 施工企业不规范运作

施工企业中普遍存在的一些不规范做法，如垫资施工、违法分包，往往会给拖欠农民工工资埋下隐患。

建设前，建设单位在资金不到位时便开工建设的情况，较为普遍。而一旦业主出现资金周转困难的情况，工程款不到位往往成为拖欠工资的由头，拖欠工程纠纷便易转化成拖欠工资纠纷。另外，建筑企业间转包、违法分包等情况也加剧了拖欠的发生：工程款层层拖欠，易产生款项纠纷，更易导致拖欠。

建设中，因设计变更、项目增加等情况而导致的施工成本超出预算，往往容易成为施工企业拖欠薪水的借口。另外，因施工质量不到位而导致的款项滞缓，也是施工企业拖欠薪水的直接原因

2 施工企业不规范用

不少施工企业往往只与劳务公司或包工头签订劳务承包协议，不与农民工直接签订劳动合同。加之不少农民工法制观念淡薄，没有签订劳动合同的意识。这导致了劳动合同签订率低的普遍情况。

另外，虽然国家明令要求施工企业将工资直接发放给农民工本人，严禁发放给包工头或其他不具备用工主体资格的组织和个人。但现实情况是，大部分施工企业都会通过包工头支付工资，而包工头与农民工之间往往只有口头协议——一旦包工头跑路或是不愿作证，农民工便很难证明自己的劳工身份。这也增加了拖欠工资现象的发生概率。

施工企业的不规范运作为工资拖欠埋下了隐患，其不规范用工为工作拖欠铺好了借口。农民工自身权益意识的薄弱，以及权益受损时维权观念的淡薄，更是“纵容”了工资拖欠现象的一再发生。

二、农民工工资拖欠整顿与规范

《2017年农民工监测调查报告》显示，当权益受损时，进城农民工选择解决途径依次是：与对方协商解决占36.3%，比上年下降0.5个百分点；向政府相关部门反映占32.7%，比上年提高2.6个百分点；通过法律途径解决占28.3%，比上年提高1.1个百分点。

不难看出，在2017年，诉诸监管机构甚至直接诉诸法律，已经逐渐成为农民工维护自身权益的主流方式。而农民工依靠政府和法律维权意识增强的背后，是行政手段和经济手段的双重作用。

当前，我国已就保障农民工工资支付制定了四项基本制度：1）工资支付监控制度；2）企业劳动保障诚信制度；3）劳动合同制度；4）工资保证金制度。

其中，前三项皆为事后监管措施，工资保证金制度则是防患于未然的事前预防措施，也是政府使用经济手段保障农民工工资支付的强制措施。

这一制度源起于2006年。2006年3月，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，指出要对重点监控的建筑施工企业实行工资保证金制度，抓紧建立农民工工资支付保障制度。

发展至今，工资保证金制度已成为工资支付保障制度中的重要一支。

三、工资保证金制度的演变与发展

自2006年施行起，工资保证金逐渐由试点至全国、由重点领域向所有领域普及。通过要求施工企业在工程开工前缴纳造价1.5%-3%的工资专项资金，这一制度较好地规范了施工企业的务工人员工资支付行为。

其中，一些地区在实施工资保证金制度的同时，也积极实践了不同的保证形式。


自2016年起，工资保证金逐渐在地方经验的基础上丰富了保证金缴纳形式。

2016年6月，国务院办公厅发布《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》，指出对保留的农民工工资保证金推行银行保函制度，建筑业企业可以银行保函方式缴纳。

2017年11月，人社部联合住建部、交通运输部、水利部与人民银行，发布了《关于进一步完善工程建设领域农民工工资保证金制度的意见》，指出要在建筑市政、交通、水利等工程建设领域实现所有在建工程项目全覆盖。意见还强调：缴存企业选择银行保函或业主担保等第三方担保的方式替代缴存工资保证金的，工资保证金监管部门不得拒绝。

2018年7月，住建部发布《关于加快推进实施工程担保制度的指导意见（征求意见稿）》，指出要全面推行农民工工资支付保函。意见稿还补充：银行保函、工程担保公司保函以及工程保证保险保单统称保函。

新增的保证金形式以保函代替了现金，不仅节约了企业资金成本，更省去了保证金缴纳、管理、退还的相关流程。

截至目前，我国已通过各种手段为农民工清回数以亿计的被拖欠工资，工资保证金在其中扮演了重要的作用。工资保函的加入，既有助于预防和解决拖欠或扣克务工人员工资问题，又有效维护了广大务工人员的合法权益，更利于施工企业良性运作。愈加完善的农民工工资保证金制度，将在促进建筑业健康发展的路上，走得更长更远。
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